摘 要：我國(guó)立法權(quán)限配置一直遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的民主集中制原則，在具體規(guī)范中對(duì)地方立法權(quán)采取"擴(kuò)限并行"的賦權(quán)邏輯,。2015年《立法法》明確賦予省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)擁有批準(zhǔn)后施行的權(quán)力,，即"立法批準(zhǔn)權(quán)"。立法批準(zhǔn)權(quán)的設(shè)置主要源自國(guó)家為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求和地方實(shí)際需要,，提高地方的主動(dòng)性和積極性的功能主義實(shí)踐,。但從立法體系上看，這導(dǎo)致了兩個(gè)難題,。理論上,，批準(zhǔn)權(quán)的性質(zhì)不清；實(shí)踐中,，地方性法規(guī)效力位階混淆,。解決上述難題的首要在于對(duì)批準(zhǔn)權(quán)的性質(zhì)做出回答。批準(zhǔn)權(quán)性質(zhì)的演進(jìn)經(jīng)歷從最初賦權(quán)的"實(shí)體性"到擴(kuò)大賦權(quán)的"程序性"再到深度賦權(quán)的"實(shí)體程序二元共存"的歷史脈絡(luò),。伴隨著新時(shí)代全面依法治國(guó)的深入,，推進(jìn)特別是立法監(jiān)督體制機(jī)制的不斷完善，立法批準(zhǔn)權(quán)在靜態(tài)邏輯上除具有"實(shí)體和程序"二元特質(zhì)之外,，在動(dòng)態(tài)上又呈現(xiàn)出原則上堅(jiān)持法制統(tǒng)一和工具上堅(jiān)持實(shí)用主義的"實(shí)體程序雙向融貫"的內(nèi)涵和傾向,。
引言
為了更好地發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性，賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力,，2015年新修訂《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）中作出設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)必須經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)方可施行的結(jié)構(gòu)性限制,，這種限制性權(quán)力被稱為"立法批準(zhǔn)權(quán)"。我國(guó)立法體系具有鮮明的一元性,，它反映了我國(guó)立法體制的內(nèi)在特質(zhì),，符合我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)的基本特征。一元性表示我國(guó)立法權(quán)的"源"權(quán)在我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān),，即全國(guó)人大及其常委會(huì),，其他一切可以行使的立法權(quán)均來自全國(guó)人大及其常委會(huì)的"賦權(quán)"（包括"授權(quán)")，而立法批準(zhǔn)權(quán)正是一元化立法主體賦權(quán)下的制度體現(xiàn),。我國(guó)現(xiàn)行憲法第三條明確規(guī)定"中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則……中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分,，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性,、積極性的原則,。"這表明地方權(quán)力是由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的"分"，而不是中央和地方平等地位下對(duì)國(guó)家權(quán)力的劃定,，這種"分"在本質(zhì)上看應(yīng)當(dāng)是一種"賦權(quán)",。"賦權(quán)"的邏輯既能發(fā)揮地方主動(dòng)性,、積極性，又能在"不違背,、不沖突,、不抵觸"立法三原則下保證作為一元性立法體系中國(guó)家對(duì)法制統(tǒng)一性的根本性要求。
但從立法法理學(xué)視域看,，上述對(duì)立法批準(zhǔn)權(quán)的規(guī)定導(dǎo)致兩個(gè)難題：理論上,，批準(zhǔn)權(quán)的性質(zhì)不清，即其是實(shí)體性立法權(quán)還是程序性立法權(quán)的問題,；實(shí)踐中，地方性法規(guī)效力位階混淆,，即省級(jí)地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的效力位階孰高孰低的問題,。實(shí)踐難題依然是立法權(quán)賦權(quán)體系化建構(gòu)中理論問題的延伸，因?yàn)槿绻⒎ㄅ鷾?zhǔn)權(quán)是實(shí)體性權(quán)力,，那么設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)經(jīng)過省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行,，就獲得了與省級(jí)地方性法規(guī)同等的效力，其位階由于批準(zhǔn)而達(dá)至相同,，但顯然這又與《立法法》賦予地方立法權(quán)的立法者原意不相符,。實(shí)踐中，司法適用一般采用"新法優(yōu)于舊法"的就近原則,，似乎間接說明省級(jí)地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)是同一位階的定位,，但省級(jí)人大常委會(huì)和設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)明顯不屬于同一機(jī)關(guān),，這一定位會(huì)混淆設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)"制定機(jī)關(guān)"和"批準(zhǔn)機(jī)關(guān)"的主體二分關(guān)系,，明顯與立法法理學(xué)基本理論和我國(guó)擴(kuò)大地方立法賦權(quán)本意是不符的。
不論是理論困境還是實(shí)踐難題,，其爭(zhēng)議的關(guān)鍵在于批準(zhǔn)權(quán)的性質(zhì),。立法批準(zhǔn)權(quán)并不是2015年《立法法》修訂的新生兒，它具有鮮明的歷史脈絡(luò)和動(dòng)態(tài)特征,，其性質(zhì)的嬉變需要從國(guó)家對(duì)地方賦權(quán)的歷史邏輯視角理解,。鑒于此，本文從新中國(guó)成立后國(guó)家對(duì)地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法賦權(quán)的視角,，梳理立法批準(zhǔn)權(quán)發(fā)展的歷史脈絡(luò),，以對(duì)"立法批準(zhǔn)權(quán)"性質(zhì)的演進(jìn)提供一個(gè)規(guī)范的分析架構(gòu)。
一,、初構(gòu)賦權(quán)："實(shí)體性"初現(xiàn)
新中國(guó)成立后,，由于特殊的歷史國(guó)情，1950年我國(guó)先頒行的《中華人民共和國(guó)婚姻法》就有關(guān)于批準(zhǔn)權(quán)的規(guī)定,。其第二十七條第二款規(guī)定"在少數(shù)民族聚居的地區(qū),，大行政區(qū)人民政府（或軍政委員會(huì)）或省人民政府得依據(jù)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族婚姻問題的具體情況,，對(duì)本法制定某些變通的或補(bǔ)充的規(guī)定，提請(qǐng)政務(wù)院批準(zhǔn)施行,。"由于當(dāng)時(shí)全國(guó)人大還沒有成立,，初露端倪的立法批準(zhǔn)權(quán)主要呈現(xiàn)為當(dāng)時(shí)的政務(wù)院（即現(xiàn)在的國(guó)務(wù)院）賦權(quán)大行政區(qū)少數(shù)民族婚姻問題變通規(guī)定的一種限制性舉措。因?yàn)樾枰３制渑c中央權(quán)力的有機(jī)統(tǒng)一和協(xié)調(diào),，才要求其關(guān)于婚姻問題變通的規(guī)定必須提請(qǐng)政務(wù)院批準(zhǔn)才可以施行,。此時(shí)作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)的大行政區(qū)擁有類似于現(xiàn)在地方人大及其常委會(huì)所擁有的立法權(quán)，由于地方人大及其常委會(huì)還未建立,，這種權(quán)力設(shè)定是新生政權(quán)在中央和地方之間進(jìn)行立法權(quán)配置的一種特殊安排,。其目的是為了"用最大的努力克服無(wú)紀(jì)律無(wú)政府狀態(tài)，克服地方主義和游擊主義,，將一切可能和必須集中的權(quán)力集中于中央和中央代表機(jī)關(guān)手里,。"依據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，新中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是單一制,，實(shí)行中央集權(quán),，但本著發(fā)揮地方和各民族積極性原則，又實(shí)行適度的地方分權(quán),。因此,，為保證單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)和一切權(quán)力集中于中央和中央代表機(jī)關(guān)手里的立法初衷，此時(shí)政務(wù)院對(duì)大行政區(qū)立法進(jìn)行的"批準(zhǔn)施行"式的限制權(quán),，應(yīng)當(dāng)具有批準(zhǔn)后才有效力的"實(shí)體性"意義,，即如果未經(jīng)中央人民政府的批準(zhǔn)，大行政區(qū)關(guān)于少數(shù)民族婚姻相關(guān)問題的變通性規(guī)定是沒有效力的,，亦不能施行,。
1954年，全國(guó)人大成立頒行了我國(guó)第一部憲法（即"五四憲法"),，其中有關(guān)于自治條例和單行條例的制定須經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)定,，對(duì)"立法批準(zhǔn)權(quán)"以根本大法的形式進(jìn)行最初的規(guī)范實(shí)構(gòu)。其第七十條第四款規(guī)定"自治區(qū),、自治州,、自治縣的自治機(jī)關(guān)可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),，制定自治條例和單行條例,，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。"此規(guī)定至少含有三個(gè)方面的內(nèi)容：其一,，擴(kuò)大了地方立法主體,，擁有立法權(quán)的主體是自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān),；其二,，明確了地方自治機(jī)關(guān)立法的范圍，自治條例和單行條例需要依據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì),、文化特點(diǎn)進(jìn)行制定；其三,，賦權(quán)的同時(shí)提出了批準(zhǔn)的限制,，自治條例和單行條例必須報(bào)請(qǐng)獲得全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)。此處的批準(zhǔn)權(quán)有三點(diǎn)理解：第一,，此批準(zhǔn)是自治條例和單行條例生效的實(shí)體性要件,，沒有批準(zhǔn)就沒有效力，更不可能實(shí)施,；第二,，此批準(zhǔn)是自治條例和單行條例的程序性要件，即其已經(jīng)在規(guī)范上有效力,，但未經(jīng)批準(zhǔn)只是不能施行；第三,，批準(zhǔn)后的自治條例和單行條例的位階與全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律效力位階是否可以等同,。
然而"五四憲法"沒有明確此處批準(zhǔn)的具體"后果"是"生效"還是"施行"，這就難以從后果論的邏輯來理清批準(zhǔn)權(quán)的性質(zhì)問題,。批準(zhǔn)后是生效或是施行的定位,，就回到了本文的主題"立法批準(zhǔn)權(quán)"是地方立法權(quán)構(gòu)成的實(shí)體性要件還只是程序性要件的邏輯問題。實(shí)體性要件和程序性要件是兩個(gè)不一樣的權(quán)力構(gòu)成,，前者是規(guī)范效力構(gòu)成的實(shí)質(zhì)要件,，是效力與否的不可或缺要素，是一種實(shí)體性的立法權(quán),；而后者只是規(guī)范效力構(gòu)成的形式要件,，對(duì)于其效力的有無(wú)不產(chǎn)生影響，只是時(shí)間性的決定其是否能夠?qū)嵤┑囊?，是一種程序性的立法權(quán),。此批準(zhǔn)到底對(duì)自治條例和單行條例的生效或者施行的影響作用有多大，這與此時(shí)黨和國(guó)家在憲法制定時(shí)對(duì)立法權(quán)構(gòu)建和配置的看法關(guān)系密切,。
制定"五四憲法"時(shí),，憲法起草者對(duì)于最高權(quán)力機(jī)關(guān)與地方權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系有過明確的論述和說明。毛澤東主席在1954年3月2日參與憲法起草委員會(huì)第一次會(huì)議的時(shí)候,，在提到下級(jí)人民代表大會(huì)服從上級(jí)人民代表大會(huì)的時(shí)候,，對(duì)二者的關(guān)系以插話的形式作了簡(jiǎn)短扼要的說明："這里是母親（地方人大）服從兒子（全國(guó)人大）。省,、市人民代表大會(huì)產(chǎn)生全國(guó)人民代表大會(huì)的代表,，但全國(guó)人民代表大會(huì)議出來的東西全國(guó)各省,、市都要服從，假若某一個(gè)省人民代表大會(huì)議出來的東西不對(duì),，全國(guó)人民代表大會(huì)可以把它撤銷,。"毛澤東主席指出中央和地方是"中央議事，地方辦事"的關(guān)系,。這表明我國(guó)權(quán)力高低的支配性特質(zhì),，即中央是決定者、地方是執(zhí)行者,。從毛澤東主席的這個(gè)談話中可以看出,，當(dāng)時(shí)我國(guó)建國(guó)者和立憲者在立法權(quán)限配置問題上的最初立場(chǎng)和根本觀點(diǎn)是全國(guó)人大是我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，雖然由下級(jí)人大產(chǎn)生,，但下級(jí)人大卻要服從全國(guó)人大,、受全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)，地方人大的權(quán)力位階是低于全國(guó)人大的,。全國(guó)人大對(duì)下級(jí)人大制定出來不合適（不恰當(dāng)）的決議,，可以直接行使撤銷權(quán)。不論是服從還是撤銷,，都表明毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)所認(rèn)為的,，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與各地方、各民族的積極性相結(jié)合中所堅(jiān)持的權(quán)力統(tǒng)一與民主集中的立法權(quán)設(shè)置原則,。這種權(quán)力設(shè)置的目的是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的民主集中,，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和中央權(quán)威，同時(shí)也內(nèi)涵"五四憲法"在建構(gòu)和配置國(guó)家權(quán)力時(shí)對(duì)立法權(quán)一元性和國(guó)家結(jié)構(gòu)單一性的邏輯定位,。
此時(shí)由于全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)地方人大的決議或者事項(xiàng)擁有批準(zhǔn)和撤銷的關(guān)鍵權(quán)力,，自治區(qū)、自治州,、自治縣所被賦予的立法權(quán)是不完整的立法權(quán),。這表明在建國(guó)初期我國(guó)地方?jīng)]有實(shí)質(zhì)意義上的完整立法權(quán)，地方立法權(quán)是隸屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的,，國(guó)家的全部立法權(quán)都是專屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的,。因此，此處的"批準(zhǔn)"應(yīng)當(dāng)是具有"服從"意味的實(shí)體性面向,，是自治條例和單行條例效力與否不可或缺的生效性要件,。此時(shí)的"批準(zhǔn)"就成為地方立法權(quán)完整性的實(shí)體要素之一。
現(xiàn)在來回答"批準(zhǔn)權(quán)"是否決定了自治條例和單行條例與全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律是同一位階的問題,。遵循立法法理學(xué)方法論路徑,，位階高低先比較是不是同一制定機(jī)關(guān)，如果是同一制定機(jī)關(guān)則效力位階是一樣的；如果不是同一制定機(jī)關(guān),，要查明國(guó)家的基本法律規(guī)定有沒有明確其效力層級(jí),，如果沒有明確其效力層級(jí)，那么就不能認(rèn)定是同一位階的,。顯然自治條例和單行條例與全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律不是同一制定機(jī)關(guān),。但由于前者的法規(guī)需要經(jīng)后者的批準(zhǔn)，因此,，問題就轉(zhuǎn)化為要回答"批準(zhǔn)權(quán)"是否改變了制定主體或者批準(zhǔn)本身是否是一種所謂的重新立法行為,。
前述問題的答案顯然都是否定的。第一,，其與中央賦予地方立法權(quán)的立法原意明顯不符,。如果將批準(zhǔn)理解為一種新的立法行為，就會(huì)出現(xiàn)同一部法律在不同主體之間先后經(jīng)歷兩次制定,，不僅出現(xiàn)兩個(gè)制定主體的爭(zhēng)議,，更會(huì)導(dǎo)致先制定主體失去立法權(quán)的困境，而這明顯是與當(dāng)時(shí)國(guó)家賦予自治主體立法權(quán)以提高地方主動(dòng)性和積極性的本意不相符的,。第二,，其與當(dāng)時(shí)全國(guó)人大和地方人大立法權(quán)配置邏輯明顯不符。因?yàn)槿绻峭晃浑A,，不僅難以說明全國(guó)人大和地方人大最初建構(gòu)意義上的"服從關(guān)系",，更會(huì)產(chǎn)生是由于全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)行為才使自治機(jī)關(guān)得以擁有立法權(quán)的規(guī)范誤解和邏輯謬誤。畢竟"自治法規(guī)的效力是由自治機(jī)關(guān)所享有的自治權(quán)決定,，而不是由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)來決定的。"
"五四憲法"作為我國(guó)立法權(quán)屬配置的元規(guī)范問題也不可忽視,。立法權(quán)（包括批準(zhǔn)權(quán)）是主權(quán)在治理方面的最高體現(xiàn),，其本質(zhì)是主權(quán)（絕對(duì)統(tǒng)治權(quán)）行使下權(quán)屬與權(quán)能相分離的過程中，作為治理權(quán)力的一種外在體現(xiàn),。我國(guó)立法權(quán)的源權(quán)同樣來自國(guó)家主權(quán),，國(guó)家主權(quán)屬于人民，而代表全體人民的只有全國(guó)人民代表大會(huì),。因此,，從我國(guó)整個(gè)法律規(guī)范譜系上看，全國(guó)人民代表大會(huì)立法權(quán)應(yīng)當(dāng)是立法批準(zhǔn)權(quán)的根本源權(quán),，"五四憲法"為中央權(quán)力與地方權(quán)力的法理來源做了一個(gè)基礎(chǔ)性的元規(guī)范,。地方權(quán)力主要是立法職權(quán)和相應(yīng)的事權(quán)是中央以法律的形式進(jìn)行賦予的，憲法最初只給予了中央最高的權(quán)力,，而并沒有為地方分權(quán)提供憲法上的法理依據(jù),。"五四憲法"為了考慮民族自治地方的實(shí)際情況，將治理權(quán)力中的立法權(quán)賦權(quán)給自治地方是一種提高地方主動(dòng)性、積極性并維護(hù)全國(guó)法制統(tǒng)一的實(shí)際需要,。而這也是"五四憲法"之后,，我國(guó)權(quán)力配置在規(guī)范上一直通過批準(zhǔn)方式貫徹賦權(quán)邏輯而非分權(quán)邏輯的理論緣由和法理所在。
"五四憲法"以批準(zhǔn)的形式防止自治地方濫用立法權(quán),，特別是防止出現(xiàn)過度自治導(dǎo)致危及國(guó)家的統(tǒng)一性問題,，這表明全國(guó)人大及其常委會(huì)在對(duì)地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行賦權(quán)時(shí)具有鮮明的審慎態(tài)度。這不僅可以更好地理解批準(zhǔn)權(quán)最初建構(gòu)時(shí)立憲者的原意,，更可以為當(dāng)下批準(zhǔn)權(quán)在規(guī)范上具體含義的研究起到重要的參考和說明的作用,，并對(duì)之后批準(zhǔn)權(quán)性質(zhì)的歷史演進(jìn)提供恰當(dāng)合理的解讀依據(jù)。
二,、重構(gòu)賦權(quán)：批準(zhǔn)權(quán)"復(fù)歸"
1954年后,，伴隨著我國(guó)當(dāng)時(shí)的具體國(guó)情和政治歷史的特殊背景，特別是1956年后"以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱思想"的極端泛化,，全國(guó)人大及其常委會(huì)和地方人大及其常委會(huì)在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)立法活動(dòng)變得極少,，具體的批準(zhǔn)權(quán)運(yùn)行不順暢也缺乏體系性。這導(dǎo)致批準(zhǔn)權(quán)從"五四憲法"(1954）到"七五憲法"(1975）再到"七八憲法"(1978)20多年的時(shí)間里,，經(jīng)歷了從有到無(wú)又重構(gòu)的跌宕起伏的歷史變動(dòng),。此一時(shí)期，立法批準(zhǔn)權(quán)缺乏規(guī)范上的規(guī)定和實(shí)效,，其具體性質(zhì)也就不甚明了了,。
需要指出的是，"七五憲法"中沒有規(guī)定地方人大及常委會(huì)的立法權(quán)問題,，只有第二十三條規(guī)定了關(guān)于地方人大保證法律,、法令實(shí)施的條文。從"七五憲法"全文可以看出,，中央并未賦予地方各級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性規(guī)范的立法權(quán),，也沒有規(guī)定關(guān)于地方立法的批準(zhǔn)制度。但將其與"五四憲法"比較后發(fā)現(xiàn),，自治區(qū),、自治州,、自治縣的自治條例和單行條例的民族自治立法權(quán)也同樣被剝奪和收回了,，"批準(zhǔn)后生效"的規(guī)定也隨之被刪除。此時(shí)地方制定法規(guī)的主體受到了極大的限縮,，立法權(quán)全部收歸全國(guó)人大及其常委會(huì),。隨著當(dāng)時(shí)對(duì)地方立法賦權(quán)規(guī)定的消失，批準(zhǔn)權(quán)亦無(wú)設(shè)置的必要,。而在立法法理學(xué)的視角下,，立法權(quán)賦權(quán)的消失不僅是立法宏觀背景政治性的變動(dòng),，更是地方主動(dòng)性和人民自由性微觀基礎(chǔ)的一種缺失。
1978年的"七八憲法"重新賦予民族自治地方的自治機(jī)關(guān)制定自治條例和單行條例的地方立法權(quán),，從規(guī)則上復(fù)歸了立法批準(zhǔn)權(quán)的設(shè)置,。"七八憲法"第三十九條第二款規(guī)定"民族自治地方的自治機(jī)關(guān)可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),，制定自治條例和單行條例,，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。"此時(shí)批準(zhǔn)權(quán)的行使主體是全國(guó)人大常委會(huì),，其作為最高權(quán)力的常設(shè)機(jī)構(gòu),，通過根本大法的規(guī)定對(duì)地方立法權(quán)的行使起到種限制。而這種規(guī)范上的限制,，正是以"規(guī)則主義"立法法理學(xué)為理論基礎(chǔ),，將批準(zhǔn)權(quán)作為了地方完整意義立法權(quán)組成部分的實(shí)體性構(gòu)成要件，即明確要求自治條例和單行條例的完全有效和得以施行必須經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)后才具有,。
"七八憲法"相比于"七五憲法"對(duì)民族自治地方的法規(guī)制定權(quán)作出了進(jìn)步性的規(guī)定,，重新賦權(quán)地方并以批準(zhǔn)權(quán)為實(shí)體性限制。相比于"五四憲法"也有了一個(gè)概念上的進(jìn)步,，沒有用"自治區(qū),、自治州、自治縣"的層級(jí)式稱謂,，而是用了一個(gè)更為概括的詞語(yǔ)"民族自治地方"來統(tǒng)合自治條例和單行條例的制定主體,。批準(zhǔn)權(quán)在"七八憲法"中的重新建構(gòu)，在當(dāng)時(shí)具有重要的積極意義,，是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)又一次對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行立法賦權(quán)的規(guī)范起點(diǎn),。這是我國(guó)法制建設(shè)，特別是對(duì)地方立法權(quán)賦權(quán)行使多層化中立法法理學(xué)"規(guī)則主義"的最新起始,。但稍顯遺憾的地方在于,，此時(shí)的批準(zhǔn)權(quán)仍舊具有"五四憲法"批準(zhǔn)權(quán)的性質(zhì)形態(tài)，即批準(zhǔn)是自治條例和單行條例生效不可或缺的實(shí)體性要件,，表現(xiàn)為具有鮮明的"實(shí)體性"要義,。
如果從"七八憲法"中全國(guó)人大常委會(huì)擁有對(duì)省,、自治區(qū)和直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)相關(guān)決議撤銷權(quán)的規(guī)定看,，撤銷權(quán)又構(gòu)成"七八憲法"對(duì)批準(zhǔn)權(quán)作為"實(shí)體性"構(gòu)成要件的反向證明。從廣義上看,，地方的自治條例和單行條例屬于一種規(guī)范性質(zhì)的決議，而"七八憲法"第二十五條對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)決議的撤銷權(quán)規(guī)定為"全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)：……（五）改變或者撤銷省,、自治區(qū),、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議,；……中央國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)撤銷權(quán)的明確化，至少有兩點(diǎn)意義：其一,，此規(guī)定實(shí)際上是對(duì)全國(guó)人大所賦予的地方立法權(quán)限的一種規(guī)則化的限制,，實(shí)質(zhì)上依然要求堅(jiān)持國(guó)家法制統(tǒng)一的原則，并通過撤銷的形式要求,，實(shí)現(xiàn)法律體系內(nèi)部的合法性和統(tǒng)一性。撤銷權(quán)是防止地方人大立法權(quán)的濫用并堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下民主集中制原則的規(guī)范保障,。時(shí)任五屆人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的葉劍英關(guān)于"七八憲法"做的報(bào)告和說明中專門對(duì)立法機(jī)關(guān)民主集中原則做了說明，指出"在民主基礎(chǔ)上大力加強(qiáng)集中統(tǒng)一,，加強(qiáng)紀(jì)律性,，真正做到統(tǒng)一認(rèn)識(shí),，統(tǒng)一政策,，統(tǒng)一計(jì)劃，統(tǒng)一指揮,，統(tǒng)一行動(dòng)。"（即"五個(gè)統(tǒng)一"）此時(shí)的撤銷權(quán),，正是為了保證中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的實(shí)現(xiàn),，是立法批準(zhǔn)權(quán)對(duì)自治條例和單行條例效力與否具有實(shí)體性決定權(quán)的反向例證。
關(guān)于"七八憲法",，領(lǐng)導(dǎo)人和學(xué)者有過中肯的評(píng)價(jià)。1982年4月22日,，彭真在《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的說明》中對(duì)"七五憲法"和"七八憲法"做過一個(gè)總結(jié)性的論述,，他認(rèn)為"1975年和1978年的兩部憲法限于當(dāng)時(shí)的歷史條件，都很不完善,。"許崇德認(rèn)為,，由于路線、方針的不正確,，決定了七八憲法不可能是一部好憲法,，其存續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)即被現(xiàn)行憲法所取代，它也沒有留下什么重要的影響,。這也是兩部憲法對(duì)立法批準(zhǔn)權(quán)規(guī)定不夠科學(xué)化和系統(tǒng)化的緣由所在,。
不論是"五四憲法""七五憲法"，還是"七八憲法",，在對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行賦權(quán)的過程中,，具有鮮明的政治性和歷史性基調(diào),，雖然批準(zhǔn)權(quán)在"七八憲法"的"復(fù)歸"，但其也只是與"五四憲法"保持了同樣的性質(zhì)樣態(tài),，并沒有完善立法法理學(xué)"規(guī)則主義"在根本大法中的明確定位,。與此同時(shí)，"七八憲法"還未規(guī)定地方性法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容,，關(guān)于地方性法規(guī)的批準(zhǔn)權(quán),，也同樣未能滿足于實(shí)踐中地方立法權(quán)的實(shí)際需要和社會(huì)發(fā)展的迫切要求。這必然導(dǎo)致其立法權(quán)的制度化配置具有明顯的歷史局限性,，這就需要黨和最高權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的具體情形,，以實(shí)事求是的態(tài)度不斷對(duì)其進(jìn)行修正和完善。
三,、擴(kuò)大賦權(quán)："程序性"初現(xiàn)
1979年,，彭真在《關(guān)于七個(gè)草案的說明》中指出"根據(jù)中共中央和毛澤東同志多次強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大地方權(quán)力，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的思想,，按照我國(guó)的實(shí)際情況和長(zhǎng)期以來進(jìn)行政治,、經(jīng)濟(jì)、文化改革和建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)……" 因此,，為了進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方主動(dòng)性和積極性,，全國(guó)人大在同年頒布《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》)，賦予省級(jí)人大制訂（定）地方性法規(guī)的權(quán)力,?！兜胤浇M織法》第六條規(guī)定"省、自治區(qū),、直轄市的人民代表大會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要,，在和國(guó)家憲法、法律,、政策,、法令、政令不抵觸的前提下,，可以制訂和頒布地方性法規(guī),，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。"第二十七條規(guī)定"省,、自治區(qū),、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要,，在和國(guó)家憲法,、法律,、政策,、法令,、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī),，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案,。"這兩個(gè)條文至少有三點(diǎn)內(nèi)涵：其一，首次在規(guī)范中以"地方性法規(guī)"的概念,，對(duì)省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范進(jìn)行了統(tǒng)稱,；其二，賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)近似完整的立法權(quán)（可以制訂和頒布地方性法規(guī)）,；其三,，條文中未有"批準(zhǔn)"的限制性規(guī)定，而是首次使用前述未有的"備案"規(guī)定,，即全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院擁有對(duì)省級(jí)人大及其常委會(huì)所立之法的立法備案權(quán),。由于備案是一種"不告不理"的權(quán)力，沒有合法主體對(duì)其提出抵觸或者沖突的審查,，其不會(huì)啟動(dòng)審查程序進(jìn)行立法監(jiān)督,，所以備案并不會(huì)影響法規(guī)范的生效。因此,，此處的備案是地方性法規(guī)的非實(shí)體性構(gòu)成要件,，其并不決定、更不會(huì)影響地方性法規(guī)的生效和施行事宜,。從程序邏輯上看,，此條規(guī)定表明省級(jí)人大及其常委會(huì)基本擁有了"完整意義的立法權(quán)"，只是這種立法權(quán)在審查方面還具有明顯的"程序性",。
上述條文缺乏批準(zhǔn)的限制性規(guī)定,，此時(shí)的地方性法規(guī)權(quán)限范圍也是很小的。它不僅不能與憲法,、法律相抵觸,，也不能與政策、法令和政令相抵觸,，如果將此時(shí)的地方性法規(guī)認(rèn)定為是一種類似于地方人大的一個(gè)預(yù)算或者規(guī)劃的決議也不為過,。但值得肯定的是，《地方組織法》以地方性法規(guī)基本完整賦權(quán)的邏輯形式,，通過"備案"代替"批準(zhǔn)"的路徑為1982憲法的修改對(duì)地方賦權(quán)的擴(kuò)大做了有益的制度性嘗試和前提性鋪墊,。
1982年全國(guó)人大表決通過現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)憲法》（即"八二憲法")，其條文關(guān)于地方性法規(guī)的規(guī)定也體現(xiàn)著前述的結(jié)構(gòu)特征,。"八二憲法"是第一部明確"地方性法規(guī)"權(quán)限范圍的根本大法,，其在第一百條規(guī)定"省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì),，在不同憲法,、法律,、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī),，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案,。"憲法賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)的立法權(quán)時(shí)，又明確了兩點(diǎn)限制性規(guī)定：其一,，不得與憲法,、法律和行政法規(guī)相抵觸，這明顯比《地方組織法》對(duì)其不能抵觸的限制性規(guī)定內(nèi)容少很多,；其二,，必須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，此規(guī)定再次明確以備案程序限制地方性法規(guī)的立法范圍,。為了更好地維護(hù)我國(guó)法制體系的統(tǒng)一和融貫,，"八二憲法"對(duì)地方性法規(guī)以撤銷權(quán)的方式作了進(jìn)一步的限制。其第六十七條第八項(xiàng)規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使的職權(quán)包括"……撤銷省,、自治區(qū),、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議,；……"從規(guī)范意義上看,，體現(xiàn)出此時(shí)中央對(duì)地方立法賦權(quán)具有的"擴(kuò)限并行"的結(jié)構(gòu)化特征。
"八二憲法"對(duì)地方性法規(guī)沒有作出批準(zhǔn)的限制性規(guī)定,，但它重新規(guī)定了對(duì)自治區(qū),、自治州、自治縣的自治條例和單行條例的批準(zhǔn)權(quán),。此時(shí)的批準(zhǔn)權(quán)仍然具有最初意義上的"實(shí)體性"要義,，但批準(zhǔn)的主體位階卻在規(guī)范上發(fā)生了相應(yīng)變動(dòng)。"八二憲法"第一百一十六條規(guī)定"民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例,，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效,。自治州、自治縣的自治條例和單行條例,，報(bào)省或者自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效,，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。"此規(guī)定主要有兩點(diǎn)內(nèi)涵,；其一,，自治區(qū)、自治州、自治縣的自治條例和單行條例都需要經(jīng)批準(zhǔn)后才可以"生效",，明確了批準(zhǔn)具有決定自治條例和單行條例是否生效的實(shí)體性特質(zhì),；其二,，對(duì)自治區(qū)與自治州,、自治縣制定的自治條例和單行條例的批準(zhǔn)主體做了位階上的區(qū)分,，不再將所有規(guī)范都報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn),，而是將自治州,、自治縣的地方性法規(guī)的批準(zhǔn)程序規(guī)定為需經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后向全國(guó)人大常委會(huì)備案的立法監(jiān)督機(jī)制,。將自治州,、自治縣的立法批準(zhǔn)權(quán)賦予省級(jí)人大常委會(huì)，隱含著一個(gè)關(guān)于自治區(qū),、自治州,、自治縣三個(gè)立法主體所制定的自治條例和單行條例的法規(guī)位階高低的問題,。雖然批準(zhǔn)權(quán)設(shè)置的目的是為了在法制統(tǒng)一的內(nèi)在秩序需求和以問題為導(dǎo)向的地方立法功能主義需求之間調(diào)和其沖突和矛盾,，但由于"八二憲法"并沒有對(duì)這個(gè)法規(guī)位階的高低進(jìn)行任何明確的規(guī)定,，這也為之后地方性法規(guī)在實(shí)踐中的效力位階爭(zhēng)議埋下了沖突的因子,。
1982年,，全國(guó)人大根據(jù)憲法,、各地意見和實(shí)際需要,，修改了《地方組織法》再一次擴(kuò)大了對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法賦權(quán),，在第二十七條新增了第二款的規(guī)定"省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì),，可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省,、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議制定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案,。"此規(guī)定有兩點(diǎn)鮮明的變化：其一,，地方立法主體進(jìn)一步擴(kuò)容,，在省級(jí)立法權(quán)外又賦予省會(huì)市和較大的市（下稱"兩類市"）擬訂地方性法規(guī)的權(quán)限,；其二,，兩類市的立法權(quán)是部分性的，只能擬訂地方性法規(guī)草案,，報(bào)請(qǐng)省,、自治區(qū)人大常委會(huì)審議制定。由于"兩類市"只具有草案擬定權(quán),，不具有法規(guī)的制定權(quán),，也就與后續(xù)的"批準(zhǔn)"沒啥關(guān)系了?！兜胤浇M織法》此時(shí)所賦予兩類市的立法權(quán)只具有立法權(quán)的初步起始性（只是擬訂,，而不是制定），其權(quán)屬遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于后來《立法法》賦予的較大的市地方性法規(guī)在獲得省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行的制定權(quán)能,。從中可以看，我國(guó)立法在發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性上的賦權(quán)路徑,，在對(duì)地方立法主體進(jìn)行緩慢擴(kuò)容的同時(shí)，依然堅(jiān)持賦權(quán)的嚴(yán)格性和審慎性態(tài)度,，逐漸在學(xué)理上形成立法法理學(xué)的"規(guī)則主義"路徑模式。
1986年全國(guó)人大重新修訂了《地方組織法》，在第七條第一款同樣規(guī)定了省級(jí)人大具有地方性法規(guī)的立法權(quán),，在第二款賦權(quán)較大的市地方人大相對(duì)完整意義上的立法權(quán),。其第七條第二款規(guī)定"省,、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要,，在不同憲法,、法律,、行政法規(guī)和本省,、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下,，可以制定地方性法規(guī),，報(bào)省,、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行,，并由省,、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案,。"第三十八條規(guī)定"省、自治區(qū),、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間,，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要,，在不同憲法,、法律,、行政法規(guī)相抵觸的前提下,，可以制定和頒布地方性法規(guī),，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。省,、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間,，根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法,、法律,、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下,，可以制定地方性法規(guī),，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行，并由省,、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案,。"
前述兩個(gè)條文的規(guī)定可以從三個(gè)方面理解：其一，立法權(quán)的主體再一次擴(kuò)容,，新增省會(huì)市的人大及其常委會(huì)和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)；其二,，將不抵觸的范圍進(jìn)行限縮和規(guī)范，從憲法,、法律、政策,、法令,、政令變?yōu)閼椃ā⒎珊托姓ㄒ?guī),，明確較大市的地方性法規(guī)還不得與省級(jí)地方性法規(guī)相抵觸,；其三，對(duì)新增的較大的市的立法主體的立法權(quán)限作了明確限定,，規(guī)定較大的市的地方性法規(guī)需要經(jīng)過省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才可以施行,，使立法批準(zhǔn)權(quán)開始具有了鮮明的"程序性"特質(zhì)。立法主體的擴(kuò)容和立法權(quán)限范圍的擴(kuò)大是改革開放以來,，為滿足地方在政治、經(jīng)濟(jì),、文化和社會(huì)等方面的實(shí)踐需要所作出的在提升地方立法主動(dòng)性和積極性上具有里程碑意義的一次賦權(quán)。畢竟"賦予較大的市地方性法規(guī)的制定權(quán),，主要考慮較大市的城市管理需要,，具有一定特殊性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,，較大市在城市管理方面制定的地方性法規(guī),，可以考慮不必報(bào)批。但在目前,，由于各較大市的立法水平不平衡,，還需要保留報(bào)批程序,。"所以，此時(shí)批準(zhǔn)權(quán)的規(guī)定從原有的"批準(zhǔn)后生效"變?yōu)榱?批準(zhǔn)后施行",，這從法律規(guī)范上將批準(zhǔn)對(duì)地方性法規(guī)的規(guī)范要件從"生效要件"變?yōu)榱?施行要件",。
"批準(zhǔn)權(quán)"的規(guī)范變化，使其只具有的實(shí)體性面向暫時(shí)無(wú)法解釋上述規(guī)范的邏輯變化因?yàn)橥ㄟ^實(shí)體性的邏輯無(wú)法明確判定經(jīng)過批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)是何時(shí)生效的,、其效力到底是由誰(shuí)來決定的,。其實(shí)，出現(xiàn)效力和層級(jí)無(wú)法判定的關(guān)鍵問題在于如何理解此時(shí)的批準(zhǔn)權(quán)是否與最初批準(zhǔn)權(quán)的意義具有同樣的生效權(quán)能,。1986年《地方組織法》是為了適應(yīng)改革開放,、社會(huì)發(fā)展和地方實(shí)踐需要的一種賦權(quán)，其立法原意明顯是給予較大的市比之前更為充分和完善的立法權(quán),。如果將之前的立法權(quán)稱為"不完整意義立法權(quán)",，那么全國(guó)人大此次賦權(quán)是想讓其從"不完整意義"變?yōu)?基本完整意義"的立法權(quán)。這是中央與地方立法權(quán)配置的一種實(shí)用主義變動(dòng)和功能主義調(diào)適,，其目的就是進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)地方立法的賦權(quán),，不僅給予地方立法機(jī)關(guān)在權(quán)能定位上的更大性，更給予其權(quán)限范圍上的更廣性,。批準(zhǔn)權(quán)是決定法規(guī)能夠生效或者能否施行的前提性權(quán)力,，但此時(shí)的施行比著生效對(duì)批準(zhǔn)權(quán)的性質(zhì)影響更為弱化，因?yàn)闆]有生效的規(guī)范何談施行,。因此,，從程序邏輯意義上看，此時(shí)《地方組織法》賦予較大的市更大立法權(quán)的效力就體現(xiàn)在,，較大的市制定的地方性法規(guī)即使未經(jīng)批準(zhǔn)也是有效的,，只是未經(jīng)批準(zhǔn)不得施行罷了。批準(zhǔn)權(quán)對(duì)于較大的市制定的地方性法規(guī)而言只具有程序性特質(zhì),，所影響的也只是施行與否的"程序性"問題,。
1986年《地方組織法》是批準(zhǔn)權(quán)性質(zhì)上的一次關(guān)鍵的轉(zhuǎn)變，它不再只是實(shí)體性的而是具有了程序性的特性,，這種程序性接近備案權(quán)具有的"非實(shí)體性"特質(zhì)。將它與"八二憲法"關(guān)于批準(zhǔn)后生效相比,，新增了批準(zhǔn)后施行的程序性規(guī)定。自此之后,，批準(zhǔn)后施行與批準(zhǔn)后生效對(duì)批準(zhǔn)權(quán)的性質(zhì)內(nèi)涵明顯具有不同的權(quán)力屬性定位。批準(zhǔn)后施行的批準(zhǔn)權(quán)明顯不是法規(guī)生效的構(gòu)成要件,，因?yàn)樵谂鷾?zhǔn)施行之前,，法規(guī)已經(jīng)生效,，具有了法律效力，只是不具有規(guī)范上的實(shí)效性,，因?yàn)樗€不能施行,。批準(zhǔn)后生效的批準(zhǔn)權(quán)是可以決定法律規(guī)范效力的，批準(zhǔn)后施行的批準(zhǔn)權(quán)卻并不決定規(guī)范的效力,，只是決定其能否施行的程序性要件,，這成為立法法理學(xué)視角下批準(zhǔn)權(quán)認(rèn)識(shí)論上的一種最新面向﹣﹣兼具實(shí)體和程序兩種特性。
1995年和2004年全國(guó)人大又對(duì)《地方組織法》進(jìn)行了相應(yīng)修訂,，但對(duì)第七條并未做任何變動(dòng),，批準(zhǔn)權(quán)的后果性質(zhì)延續(xù)了前述"實(shí)體和程序"兩種特性。
四,、深度賦權(quán)："實(shí)體程序二元特性"的共存
2000年全國(guó)人大總結(jié)1979年以來的立法成就和立法經(jīng)驗(yàn),，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)地方立法內(nèi)容超越權(quán)限、法規(guī)之間沖突,、立法部門利益傾向等問題進(jìn)行規(guī)范和因應(yīng),，并對(duì)"法律、法規(guī)以及規(guī)章的制定作出統(tǒng)一規(guī)定,，使之更加規(guī)范化,、制度化，以維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)-……"制定并通過了《立法法》,，賦予多個(gè)主體立法權(quán),，提升其民主立法和依法立法的能力。2000年《立法法》關(guān)于批準(zhǔn)權(quán)的規(guī)定依然主要涉及兩個(gè)方面：其一是地方性法規(guī)中的批準(zhǔn)權(quán),；其二是自治條例和單行條例中的批準(zhǔn)權(quán),。
2000年《立法法》關(guān)于地方性法規(guī)中批準(zhǔn)權(quán)的規(guī)定，主要是第六十三條和第六十四條,。第六十三條第一款和第二款前半部分的規(guī)定基本承襲了 1986年,、1995年《地方組織法》關(guān)于省級(jí)人大及其常委會(huì)和較大的市制定地方性法規(guī)的規(guī)定，在此不再重述,。第六十三第二款規(guī)定"省,、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查,，同憲法,、法律、行政法規(guī)和本省,、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的,，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。"第六十四條規(guī)定"地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定,，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng),；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外,，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的,，省、自治區(qū),、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要,，可以先制定地方性法規(guī)。在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后,，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效,，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。"
上述兩個(gè)條文可以從兩個(gè)方面理解：其一,，對(duì)批準(zhǔn)權(quán)作了時(shí)間上的明確要求,，以應(yīng)對(duì)實(shí)踐中批準(zhǔn)時(shí)間較長(zhǎng)，批準(zhǔn)程序繁瑣的現(xiàn)實(shí)困境,。其實(shí)早在1986年修訂《地方組織法》時(shí),，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)的王漢斌就對(duì)批準(zhǔn)時(shí)間過長(zhǎng)做過說明，他認(rèn)為省,、自治區(qū)要簡(jiǎn)化審批程序,，只要不抵觸憲法、法律,、行政法規(guī)和省,、自治區(qū)的地方性法規(guī)，原則上應(yīng)盡快批準(zhǔn),。在時(shí)間上對(duì)批準(zhǔn)權(quán)的行使進(jìn)行了限定,，對(duì)逐步給予較大的市完整意義的立法權(quán)具有重要的探索意義。此時(shí)較大的市人大及其常委會(huì)在制定地方性法規(guī)時(shí)的權(quán)限是很大的,，只要與憲法,、法律、行政法規(guī)和本省,、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸,，同時(shí)屬于地方性的事務(wù)都可以進(jìn)行立法。最為重要的是,，2000年《立法法》再次確認(rèn)了批準(zhǔn)后施行的程序性規(guī)定,，其性質(zhì)依然堅(jiān)持法規(guī)效力程序性的非構(gòu)成要件的定位。但2000年《立法法》并沒有在職權(quán)范圍上對(duì)較大的市地方性法規(guī)做明確限定,，這就容易造成地方性法規(guī)立法范圍過大,，較大的市在行使立法權(quán)的過程中出現(xiàn)不嚴(yán)格性和不審慎性的問題,。因此,，此種方式的批準(zhǔn)權(quán)只是一種"形式"意義上的監(jiān)督式限定,，缺乏實(shí)質(zhì)效力的決定性意義。其二,，繼續(xù)保留批準(zhǔn)權(quán),，未用備案程序取代批準(zhǔn)程序，因?yàn)閭浒敢蟛桓娌焕?，容易在立法監(jiān)督中流于形式,，而為了維護(hù)法制統(tǒng)一、堅(jiān)持憲法的基本原則,、強(qiáng)調(diào)立法的政治性和法律性,，必然需要保留省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)較大的市地方性法規(guī)的批準(zhǔn)權(quán)。上述兩個(gè)方面體現(xiàn)出2000年《立法法》在積極保障和深度賦予較大的市權(quán)力機(jī)關(guān)"完整意義立法權(quán)"的同時(shí),，卻在制度構(gòu)建中依然堅(jiān)持對(duì)地方立法權(quán)審慎和嚴(yán)格的"放與控"雙重態(tài)度,。條文中規(guī)定批準(zhǔn)后施行的批準(zhǔn)權(quán)在性質(zhì)上也只具有對(duì)較大的市地方性法規(guī)效力的程序性構(gòu)成要件，而非實(shí)體性構(gòu)成要件,。
2000年《立法法》涉及批準(zhǔn)權(quán)的另一個(gè)重要規(guī)定是關(guān)于自治條例和單行條例的條文,。其第六十六條第一款規(guī)定"民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),，制定自治條例和單行條例,。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效,。自治州,、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省,、自治區(qū),、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。"此規(guī)定與1986年《地方組織法》相比至少有兩個(gè)方面的改動(dòng)：其一,，將自治條例和單行條例的批準(zhǔn)權(quán)主體進(jìn)行了區(qū)分,，自治區(qū)的自治條例和單行條例報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，自治州,、自治縣的自治條例和單行條例報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn),；其二，條文直接以"批準(zhǔn)后生效"規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)自治區(qū)自治條例和單行條例以及省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)自治州,、自治縣自治條例和單行條例的批準(zhǔn)后果,。此時(shí)批準(zhǔn)權(quán)依然具有決定自治條例和單行條例生效與否的實(shí)體性要件，是完整立法權(quán)意義上的"實(shí)體性"要素,。批準(zhǔn)后生效的"批準(zhǔn)權(quán)"的性質(zhì)體現(xiàn)出了"自治區(qū)立法權(quán)自治區(qū)自治條例制定權(quán)具有中央與自治區(qū)共有立法權(quán)之特點(diǎn),。"這正是批準(zhǔn)后是生效還是施行在權(quán)力定性上的差別本因。
2000年《立法法》第六十六條第一款中的批準(zhǔn)權(quán)是決定自治區(qū)、自治州和自治縣的自治條例和單行條例能夠有效的立法實(shí)體性權(quán)力不可分割的一部分,，是決定其效力與否的實(shí)體性要件,，其性質(zhì)依然具有最初"五四憲法"所展現(xiàn)出的實(shí)體性面向和特質(zhì)。此時(shí)的批準(zhǔn)權(quán)依然維系著"服從上級(jí)"的政治性含義,，這明顯與省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)較大的市地方性法規(guī)批準(zhǔn)權(quán)具有的程序性特質(zhì)不同,。后者具有明顯的時(shí)間上的"差異性"，只具有法律上的形式意義而非實(shí)質(zhì)意義,。在2004年,，全國(guó)人大為了與2000年《立法法》的規(guī)定相銜接，對(duì)《地方組織法》進(jìn)行了重新修訂,，但在省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)較大的市地方性法規(guī)的批準(zhǔn)權(quán)性質(zhì)上,，依然與2000年《立法法》的批準(zhǔn)權(quán)兼具實(shí)體性和程序性的雙重特質(zhì)和性質(zhì)定位保持了一致。
2015年全國(guó)人大重新修訂了《立法法》,，賦予全部設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的立法權(quán),。關(guān)于批準(zhǔn)權(quán)的相關(guān)規(guī)定，從其具體內(nèi)容看,，第七十二條第一款沿用了2000年《立法法》第六十三條第一款的規(guī)定,，其第二款規(guī)定"設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法,、法律,、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下,，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理,、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī),，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的,，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省,、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行,。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī),，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查,，同憲法、法律,、行政法規(guī)和本省,、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn),。"此規(guī)定的前半部分含有三點(diǎn)內(nèi)容：其一,，擴(kuò)大了制定地方性法規(guī)的立法主體,，明確賦予所有設(shè)區(qū)的市擁有地方性法規(guī)的立法權(quán)限；其二,，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的立法權(quán)范圍只限于"城鄉(xiāng)建設(shè)與管理,、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面"，對(duì)其立法權(quán)限范圍通過列舉式,、明確化來限制,；其三,，設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)依然需要報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才可以施行,。此規(guī)定雖然擴(kuò)大了地方性法規(guī)的適格主體，但與較大的市的立法權(quán)限相比,，卻急劇限縮了其權(quán)限的范圍,，再次體現(xiàn)出最高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)地方立法賦權(quán)"放與控"的配置邏輯，具有鮮明工具化的實(shí)用性立法表征,。
2015 年《立法法》第七十三條第三款與2000年《立法法》第六十三條第二款的規(guī)定相同,，但2015年《立法法》第七十三條第四款對(duì)設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間進(jìn)行了明確限定。其第四款規(guī)定"除省,、自治區(qū)的人民政府所在地的市,，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間,，由省,、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量,、地域面積,、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定,，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案,。"由此可以看出，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定權(quán)的行使是有時(shí)間限制的,，并不是自《立法法》生效之后設(shè)區(qū)的市就當(dāng)然可以行使制定地方性法規(guī)的權(quán)力的,，此立法權(quán)的行使還需要經(jīng)過省級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)各種因素綜合考量來"確定"。
上述條文規(guī)定的"確定",，其本質(zhì)上是對(duì)設(shè)區(qū)的市行使地方性法規(guī)制定權(quán)起始時(shí)間的一種"批準(zhǔn)",。從法制統(tǒng)一的意義上看，這種"確定"也可以被稱為"第三種"批準(zhǔn)權(quán),。因?yàn)?，它既不是地方性法?guī)是否生效的實(shí)體性構(gòu)成要件，也不是其批準(zhǔn)后可以施行的程序性構(gòu)成要件,，它是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定權(quán)可以行使的時(shí)間性要件,。而"第三種"批準(zhǔn)權(quán)更加體現(xiàn)出我國(guó)立法體系中在具體立法權(quán)配置方面,，雖然規(guī)范上規(guī)定上下級(jí)人大是名義上的指導(dǎo)和監(jiān)督的關(guān)系，但實(shí)質(zhì)立法權(quán)運(yùn)行層面其職權(quán)行使卻具有強(qiáng)烈的行政化色彩,。此行政化色彩根源于"五四憲法"所建構(gòu)的地方人大服從上級(jí)人大的最初賦權(quán)特質(zhì),，然而這并不改變批準(zhǔn)權(quán)行使中地方法規(guī)的制定主體和具體位階以及效力。與設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)權(quán)限行使的時(shí)間相對(duì),，2015年《立法法》也對(duì)自治州人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)權(quán)限的行使時(shí)間作了限制,，其第五款規(guī)定"自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以依照本條第二款規(guī)定行使設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的職權(quán)。自治州開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間,，依照前款規(guī)定確定,。"這也使"自治條例和單行條例"在制定時(shí)間上的限制具有了"第三種"批準(zhǔn)權(quán)的意義。
上述這種通過擴(kuò)大地方立法主體的范圍進(jìn)行深度賦權(quán)的實(shí)用性立法權(quán)配置和通過限縮立法主體權(quán)限范圍維護(hù)法制統(tǒng)一原則的審慎態(tài)度,，體現(xiàn)出了國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)在立法權(quán)體系構(gòu)建中的探索性立法權(quán)行使策略和內(nèi)在理念上"雖放猶控"的糾結(jié)心態(tài),。
總體而言，針對(duì)前述法律規(guī)范對(duì)批準(zhǔn)權(quán)規(guī)定的教義學(xué)解讀,，批準(zhǔn)權(quán)的性質(zhì)呈現(xiàn)為一個(gè)兼具實(shí)體性和程序性的立法動(dòng)態(tài)化特質(zhì)結(jié)構(gòu),。在我國(guó)立法權(quán)具體配置中，最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過批準(zhǔn)權(quán)的"實(shí)體性"明示和"程序性"指引強(qiáng)化央地關(guān)系功能性融貫與堅(jiān)持集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則之間內(nèi)在沖突的因應(yīng)策略,。
但在新時(shí)代全面依法治國(guó)的要求下,，這種兼具程序?qū)嶓w二元特性的批準(zhǔn)權(quán)，正在通過柔性協(xié)商的方法論邏輯,，堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則要求下合法性審查的基本定位,，在批準(zhǔn)運(yùn)行中進(jìn)行"實(shí)體和程序"的雙向融貫。比如,，設(shè)區(qū)的市在對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行立法表決前,，會(huì)與省級(jí)人大常委會(huì)溝通，提前將相關(guān)草案提交給省級(jí)人大常委會(huì)審閱,，后者會(huì)通過約談和建議的程序方式解決實(shí)體批準(zhǔn)中的法規(guī)爭(zhēng)議問題,，促使被批準(zhǔn)的人大及其常委會(huì)自主對(duì)相關(guān)條例進(jìn)行修改和完善，而批準(zhǔn)決定的結(jié)果一般也都是提前協(xié)商好的,。
結(jié)語(yǔ)
批準(zhǔn)權(quán)是決定地方性法規(guī)能否生效與可否施行的關(guān)鍵要件,，但其理論性質(zhì)和實(shí)踐規(guī)范都證明，"批準(zhǔn)"并不改變立法的制定主體,，其立法制定權(quán)具有專一性和不可變更性,，也不會(huì)改變規(guī)范的位階層級(jí)。從最初意義"下級(jí)服從上級(jí)"的邏輯上看,，效力位階從最初就被決定了,。批準(zhǔn)權(quán)作為我國(guó)立法權(quán)中在政治和法律之間運(yùn)行的規(guī)范實(shí)踐，其性質(zhì)演進(jìn)表現(xiàn)為,，它是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下通過賦權(quán)的邏輯提升地方主動(dòng)性和積極性的規(guī)范化和歷史性產(chǎn)物,。為了堅(jiān)持民主集中制原則和維護(hù)法制體系的統(tǒng)一,，最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過批準(zhǔn)權(quán)來對(duì)地方立法權(quán)限進(jìn)行限制和平衡，既體現(xiàn)出了我國(guó)立法權(quán)配置中"放與控"的賦權(quán)邏輯,，也為立法權(quán)限在原則上堅(jiān)持法制統(tǒng)一的功能性限制和工具上堅(jiān)持實(shí)用主義的結(jié)構(gòu)化邏輯提供了制度保障,，為中國(guó)特色社會(huì)主義立法體系的不斷完善提供了理論支撐和有益探索。在新時(shí)代,，特別是黨的十八屆四中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》后,，規(guī)范上兼具"實(shí)體性和程序性"的立法批準(zhǔn)權(quán)，正在成為立法機(jī)關(guān)內(nèi)部在黨的領(lǐng)導(dǎo)下維系法制統(tǒng)一,，提升地方立法創(chuàng)新性和特色性并對(duì)其進(jìn)行合法性審查完善立法監(jiān)督體系的關(guān)鍵抓手,。在新一輪《立法法》修訂和完善中，新中國(guó)成立七十多年立法賦權(quán)邏輯所帶來的立法批準(zhǔn)權(quán)性質(zhì)嬉變,，能夠成為立法者在因應(yīng)立法批準(zhǔn)權(quán)相關(guān)爭(zhēng)議的重要策略來源,。
